海南省屯昌县人民法院
行政判决书
（2019）琼9022行初10号
原告：屯昌海航农业公园投资有限公司。
法定代表人：黄某，董事长。
委托诉讼代理人：聂某。
委托诉讼代理人：李某，海南天皓律师事务所律师。
被告：屯昌县综合行政执法局。
法定代表人：梁某1。
委托诉讼代理人：谭某。
被告：屯昌县人民政府。
法定代表人：梁某2。
委托诉讼代理人：张某。
两被告共同委托诉讼代理人：程某，海南信达律师事务所律师。
原告屯昌海航农业公园投资有限公司（以下简称海航农业公司）不服被告屯昌县综合行政执法局（以下简称屯昌执法局）于2019年1月4日作出的屯综执法罚字[2019]1号《行政处罚决定书》（以下简称1号处罚决定）及被告屯昌县人民政府（以下简称屯昌县政府）于2019年4月24日作出的屯府复决字[2019]1号《行政复议决定书》（以下简称1号复议决定），于2019年5月8日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2019年8月2日公开开庭审理了本案。原告委托诉讼代理人聂某、李某，被告屯昌执法局的委托诉讼代理人谭某、被告屯昌县政府的委托诉讼代理人张某及两被告共同委托诉讼代理人程某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告屯昌执法局于2019年1月4日作出1号处罚决定，1.没收该公司在屯昌县坡心镇关某村委会猪哈哈农场非法占用面积8481.06平方米的土地上建设的建筑物和其他设施；2.责令该公司退还在屯昌县坡心镇关某村委会占用的面积8481.06平方米；3.根据林业局复函（屯林函[2018]181号）和提供的被占地块林地保护利用规划情况图以及《海南省国土资源行政处罚裁量标准》的规定，对该公司非法占用8481.06平方米（12.721亩）的农用地处每平方米120元的罚款，共计罚款人民币1017727.2元。被告屯昌县政府于2019年4月24日作出1号复议决定，维持被告屯昌执法局作出的1号处罚决定。
原告海航农业公司诉称，一、涉案土地基本情况。涉及行政处罚的土地为休闲农业配套区土地，经认定的非法占用土地总面积为8481.06平万米（12.721亩），现该宗地土地性质为其他独立建设用地。原告在该宗地上开发建设的项目，即猪哈哈农场项目，是政府招商引资重点项目。该项目开业经营以来，申请人在社会扶贫、社会就业、循环农业等方面投入了大量的人、财、物，更是推动了地区的建设发展。所取得的成效是有目共睹的。如按屯昌执法局下达的1号处罚决定进行处罚即土地退还坡心镇关某村委会，没收该地地上建筑物，则直接面临的严重后果是该项目的停止经营、大量裁员，直接影响地区的就业和循环农业产业的发展，也会削弱类似申请人这样一批愿意扎根中部、扎根农村企业的投资信心。二、被告屯昌县政府1号复议决定维持被告屯昌执法局下达的1号处罚决定属于认定事实不清，适用法律错误。（1）屯昌执法局下达的1号处罚决定其处罚所依据的证据有现场勘测笔录，但贵局进行现场勘测时未通知申请人到场。由此可见，贵局在作出行政处罚决定之前进行现场勘测时，未通知申请人〇匠〔渭又附纾〇其行为违反了《国土资源违法行为查处工作规程》第8.2.4.6关于“现场勘测应当告知当事人参加”的规定，属于程序违法，屯昌县政府应确认屯昌执法局程序违法，撤销屯昌执法局作出的1号处罚决定。（2）依据相关法律法规规定，申请人情况不适用罚款。依据《土地管理法》第76条规定:“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款;……”。并依据《海南省国土资源行政处罚裁量标准》的规定，且结合原告项目实际情况，申请人使用上述土地应属一般违法范围，不应进行罚款。（3）退一步讲，如涉及罚款，罚款标准的适用及计算也存在错误。《海南省国土资源行政处罚裁量标准》在法律位阶上属于政府规范性文件，《海南省国土资源行政处罚裁量标准》仅能在上位法规定的基础上进行裁量标准的规范，但不得设定行政处罚标准。因此，屯昌执法局适用的法律仅有《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条关于“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”的规定，其行政处罚标准应当为非法占用土地每平方米30元以下，屯昌执法局按每平方米l20元处于罚款，属于适用法律错误，计算方式不对，侵害了原告的合法权益，屯昌县政府没有查明法律适用标准情况下，认定处罚标准并未超过法律规定范围，是错误的，是属于适用法律错误，违反了下位法不应突破上位法的规定。三、屯昌执法局下达的1号处罚决定中第二条处罚决定不适当。屯昌执法局下达的1号处罚决定中第二条处罚决定要求原告退还屯昌县坡心镇关某村委会占用的面积8481.06平米土地，然而，该土地系申请人通过租赁土地所得，申请人与发包农户之间属于民事合同关系，屯昌执法局通过行政处罚的方式改变民事合同关系显属不当，被告屯昌执法局应查明事实，改变通过行政干预民事的错误行为。综上，原告认为屯昌县政府维持屯昌执法局作出的上述1号处罚决定认定事实错误、程序违法、适用法律错误，侵害了原告的合法权益，特提起行政诉讼，请求撤销屯昌县政府作出的1号复议决定和屯昌执法局作出的1号处罚决定。
被告屯昌执法局辩称，一、答辩人作出的1号处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确。（一）答辩人作出的1号处罚决定认定事实清楚，证据确凿。2018年6月，答辩人的工作人员在开展卫片执法调查工作中，发现原告在未经批准的情况下，于20l6年1月擅自在猪哈哈农场内建设建筑物和其他设施占用土地总面积8481.06平方米（合计12.721亩）。根据现场采集被占地块地界坐标，屯昌县规划委套屯昌县“多规合一”总体规划成果图，原告违法占用的地块的土地利用总体规划为其他独立建设用地。根据屯昌县土地利用现状图认定该地块为占有林地面积6789.37平方米（10.187亩）、占其他林地112.49平方米（0.169亩）、占水田面积206.13平方米（0.l53亩）、占坑塘水面703.67平方米（1.056亩）。屯昌县林业局套屯昌县林地保护利用规划图认定该地块占用林地8.202亩（0.5468公顷）、非林地4.5195亩（0.3013公顷）。根据屯昌县林业局核查复函意见，占用林地8.202亩，属行政处罚范畴。原告占用上述土地没有依法办理农用地转用审批手续，原告进行建设也没有依法申请使用国有土地、办理报建手续，因此，原告擅自占用上述土地属非法占用土地。答辩人在调查过程中对原告进行询问时，原告也承认其在该土地上的建筑没有合法手续，故答辩人认定原告非法占用土地事实清楚，证据确凿。（二）答辩人作出的1号处罚决定适用法律法规正确。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……”，第四十四条第一款规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”原告未经批准，未依法办理用地审批手续的情况下，擅自在涉案土地上建设建筑物和其他设施，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条的规定，其建设行为属于非法占地行为。答辩人依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《海南省国土资源行政处罚裁量标准》的规定对原告作出罚款的处罚决定是有法律依据的。海南省出台的《海南经济特区土地管理条例》、《海南省国土资源行政处罚裁量标准》对于非法占地并处罚款处罚以及罚款标准有明确的规定，答辩人严格依据该规定对原告作出罚款处罚，罚款标准正确，依据充分。故答辩人作出的1号处罚决定，适用法律法规正确。二、答辩人作出的1号处罚决定程序合法。答辩人对原告非法占地事实进行了调查取证，制作了询问笔录、现场勘测笔录，并拍摄了现场照片，在作出行政处罚决定前领导进行了集体会审，履行了〇姓〇处罚事先告知程序，并组织听证，在保证原告陈述、申辩权利的情况下，作出1号处罚决定，符合《行政处罚法》和《国土资源违法行为查处工作规程》的相关程序规定，程序合法。原告关于答辩人进行现场勘测时未通知原告到场的主张是不成立的。因为，根据《国士资源违法行为查处工作规程》第8.2.4.6“现场勘测应当告知当事人参加。当事人拒绝参加的，不影响勘测进行，但可以邀请案件发生地村（居）委员会等基层组织相关人员作为见证人参加。必要时，可以未取拍照、录像等方式记录现场勘测情况”的规定，答辩人现场勘测前，已通知原告参加，但原告拒绝到场参加，答辩人勘测现场时做了记录，并拍摄了现场照片，且原告的代理人黄某也于事后在《土地违法襄件现场勘测笔录》上签字确认，认可违法占地的勘测结果。因此，现场勘测程序符合国土资源违法行为查处工作规程的规定，并未违法。综上所述，答辩人作出的1号处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，请人民法院依法予以维持。
被告屯昌县政府辩称，一、答辩人作出的1号复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确。（一）屯昌执法局作出的1号处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确。2018年6月，屯昌执法局的工作人员在开展卫片执法调查工作中，发现原告在未经批准的情况下，于2016年1月擅自在猪哈哈农场内建设建筑物和其他设施占用土地总面积8481.06平方米（合计12.721亩）。根据现场采集被占地块地界坐标，屯昌县规划委套屯昌县“多规合一”总体规划成果图，原告违法占用的地块的土地利用总体规划为其他独立建设用地。根据屯昌县土地利用现状图认定该地块为占有林地面积6789.37平方米（10.187亩）、占其他林地112.49平方米（0.169亩）、占水田面积206.l3平方米（0.153亩）、占坑塘水面703.67平方米（1.056亩）。屯昌县林业局套屯昌县林地保护利用规划图认定该地块占用林地8.202亩（0.5468公顷）、非林地4.5195亩（0.3013公顷）。根据屯昌县林业局核查复函意见，占用林地8.202亩，属行政处罚范畴。原告占用上述土地没有依法办理农用地转用审批手续，原告进行建设也没有依法申请使用国有土地、办理报建手续，因此，原告擅自占用上述土地属非法占用土地。屯昌执法局在调查过程中对原告进行询问时，原告也承认其在该土地上的建筑没有合法手续，故屯昌执法局认定原告非法占用土地事实清楚，证据确凿。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……”，第四十四条第一款规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”原告未经批准，末依法办理用地审批手续的情况下，擅自在涉案土地上建设建筑物和其他设施，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条的规定，其建设行为属于非法占地行为。屯昌执法局依据《中华人民共和国士地管理法》第七十六条和《海南省国土资源行政处罚裁量标准》的规定对原告作出罚款的处罚决定是有法律依据的。且符合《海南经济特区土地管理条例》第七十九条规定的罚款标准，故屯昌执法局作出的1号处罚决定，适用法律法规正确。（二）屯昌执法局作出的1号处罚决定程序合法。屯昌执法局对原告非法占地事实进行了调查取证，制作了询问笔录、现场勘测笔录，并拍摄了现场照片，在作出行政处罚决定前领导进行了集体会审，履行了行政处罚事先告知程序，并组织听证，符合《行政处罚法》和《国土资源违法行为查处工作规程》的相关程序规定，程序合法。（三）答辩人作出的1号复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确。原告不服屯昌执法局作出的1号处罚决定，向答辩人提出行政复议申请，答辩人受理后，依法进行书面审理，审查了当事人提交的复议申请、答复意见及相关证据材料。答辩人认为，屯昌县土地利用现状图（部分）、屯昌县总体规划局部图、询问笔录、现场照片等证据能够证明原告在未经批准，没有依法办理农用地转用审批手续的情况下，在涉案土地上建设建筑物和其他设施，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第四十四条之规定，属于非法占地。发现违法事实后，屯昌执法局发出《协助调查通知书》，经过调查取证，询问原告，现场勘测，领导集体会审，履行了行政处罚事先告知程序，举行听证会，在保证原告陈述、申辩权利的情况下，屯昌执法局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《海南省国土资源行政处罚裁量标准》的规定作出1号处罚决定事实清楚、证据确凿、程序合法、法律适用正确，应予维持。故答辩人依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，于20l9年4月24曰作出1号复议决定，维持屯昌执法局作出的1号处罚决定，并依法送达原告、屯昌执法局。因此，答辩人作出1号复议决定认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确。二、答辩人作出的1号复议决定程序合法。原告不服屯昌执法局作出的1号处罚决定向答辩人中请行政复议，答辩人收到申请后于2019午3月4日〇婪ㄊ芾砀冒福〇并按照规定通知屯昌执法局就原告的行政复议申请进行答复。屯昌执法局进行了答复并提供了相关证据。答辩人依据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定对本案进行书面审理，审查了当事人提交的复议申请、答复意见及相关证据，答辩人于20l9年4月24日作出1号复议决定，维持了屯昌执法局作出的1号处罚决定，并依法送达原告、屯昌执法局。答辩人对该行政案件的处理没有超过《行政复议法》规定的审理期限内，且程序合法，应当予以维持。综上所述，答辩人作出的1号复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，请人民法院依法予以维持。
原告海航农业公司向本院提交了以下证据：1.营业执照，证明原告主体身份适格；2.《行政处罚决定书》，证明原告被被告屯昌执法局行政处罚的事实；3.《行政复议决定书》，证明被告屯昌县政府对被告屯昌执法局作出行政处罚决定书维持的事实；4.屯昌县发改委屯审批[2017]11号《通知书》，证明涉案农场属于屯昌县发改委备案项目，备案内容涉及基地基础设施建设，休闲农庄，新型科普培训基地以及配套设施，本案涉案农场经营范围是涉及到上述备案项目，从一定程度上说明政府指导农场项目的存在，即使原告存在违法行为也是一般违法，不一定进行顶格罚款处罚；5.《土地违法案件调查报告》，证明被告屯昌执法局最初针对涉案项目是决定以每平方米20元罚款进行处罚，如果要罚款，这个相对来说比较合理。
被告屯昌执法局向本院提交了以下证据：1.屯土执通字[2018]129号《协助调查通知书》；2.原告出具的《委托书》及营业执照、法定代表人身份证复印件、受托人身份复印件；3.《询问笔录》（2018年7月2日）；4.屯昌县国家农业公园土地租赁协议书；5.涉案土地现场照片；6.土地违法案件现场勘测笔录、照片及用地勘测图；7.屯昌县土地利用现状图（部分）；8.屯昌县总体规划图（空间类）2015-2030；9.屯昌县林业局《关于屯昌海航农业公司投资有限公司非法占地调查情况的复函》（屯林函[2018]181号）及《屯昌县林地保护利用规划（2010-2020）局部图》；10.违法案件审理笔录；11.案件处理决定呈批表；12.《行政处罚告知书》及法律文书送达回证、留置送达现场照片；证据13.行政处罚听证申请书；14.行政处罚听证通知书；15.听证会签到表、行政处罚案件听证笔录及听证会会议现场照片；16.原告法定代表人变更说明及营业执照；17.违法案件二次审理笔录；18.《行政处罚决定书》及法律文书送达回证；证据1-18证明：屯昌执法局对原告非法占地事实进行了调查取证，制作了询问笔录，现场勘测笔录，并拍摄了现场照片，在作出行政处罚决定前领导进行了集体会审，履行了行政处罚事先告知程序，并组织听证，屯昌执法局作出的屯综执法罚字[2019]1号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确凿，符合《行政处罚法》和《国土资源违法行为查处工作规程》的相关程序规定，程序合法。19.《海南省国土资源行政处罚裁量标准》，证明屯综执法罚字[2019]1号《行政处罚决定书》作出的罚款是依据《海南省国土资源行政处罚裁量标准》规定的处罚标准作出，也符合《海南经济特区土地管理条例》第七十九条规定的罚款标准；20.《国土资源违法行为查处工作规程》8.2.4.6的规定，证明屯昌执法局现场勘测符合该规程8.2.4.6的规定，程序合法。
被告屯昌县政府向本院提交了以下证据：1.《行政复议申请书》；2.《行政处罚决定书》（屯综执法罚字[2019]1号）及法律文书送达回证；3.原告出具的《委托书》及营业执照、法定代表人身份证复印件、受托人身份证复印件，证据1-3证明：原告对屯昌执法局作出的屯综执法罚字[2019]1号《行政处罚决定书》不服，向被告屯昌县政府申请行政复议；4.《行政复议答复通知书》及《行政复议文书送达回证》；5.行政复议答复书；6.屯昌执法局提交的证据目录及证据材料（共计21份证据材料），证据4-6证明：被告屯昌县政府依法向屯昌执法局送达原告的复议申请书，屯昌执法局进行了答复提供相关证据；7.《行政复议决定书》（屯府复决字[2019]1号）；8.《行政复议文书送达回证》两份，证明被告屯昌县政府经审查后，依法作出行政复议决定书，并送达给双方当事人。
经各方当事人质证，本院对原告海航农业公司提交的证据作如下认证：对证据1、2、3经两被告质证无异议，本庭予以确认；对当庭提供的证据4、5经本庭核对，对其真实性予以确认。
经各方当事人质证，本院对被告屯昌执法局提交的证据作如下认证：对证据1-20的真实性、关联性经原告、被告屯昌县政府质证没有异议，本庭予以确认。
经各方当事人质证，本院对被告屯昌县政府提交的证据作如下认证：对证据1-8的真实性、关联性经原告、被告屯昌执法局质证没有异议，本庭予以确认。
经审理查明，2015年8月1日，屯昌国兴农业开发有限公司向屯昌县坡心镇关阳村第三村民小组租赁土地416亩。2016年1月，原告海航农业公司在该地上建设猪哈哈农场，在场内建设了游客接待中心、咖啡厅、猪妈妈的超市、餐厅、农产品超市、蔬菜大棚、养猪场、停车场、儿童乐园、厢式客房、停机坪、人工地等基础设施，占地面积8481.06平方米（约12.721亩）。根据现场采集被告地块地界坐标，县规划委套屯昌县“多规合一”总体规划成果图，该地块土地利用总体规划为其他独立建设用地8481.06平方米（约12.721亩）；根据屯昌县土地利用现状图认定该地块为占有林地面积6789.37平方米（10.187亩）、占其他林地112.49平方米（0.169亩）、占水田面积206.l3平方米（0.153亩）、占坑塘水面703.67平方米（1.056亩）。县林业局套屯昌县林地保护利用规划图认定该地块占用林地8.202亩（0.5468公顷）、非林地4.5195亩（0.3013公顷）。根据县林业局核查复函意见，占用林地8.202亩，属行政处罚范畴。
2018年11月27日被告屯昌执法局就原告非法占地案进行集体会审，拟作出如下行政处罚：1.没收该公司在屯昌县坡心镇关某村委会猪哈哈农场非法占用面积8481.06平方米的土地上建设的建筑物和其他设施；2.责令该公司退还在屯昌县坡心镇关某村委会占用的面积8481.06平方米；3.根据林业局复函（屯林函[2018]181号）和提供的被占地块林地保护利用规划情况图以及《海南省国土资源行政处罚裁量标准》的规定，对该公司非法占用8481.06平方米（12.721亩）的农用地处每平方米120元的罚款，共计罚款人民币1017727.2元。2018年12月17日向原告送达《行政处罚告知书》（屯综执法告字[2018]7号）。原告于2018年12月19日提出听证申请，被告屯昌执法局于2019年1月3日举行听证会，对原告提出的占用8481.06平方米土地符合土地利用总体规划，该地土地利用总体规划为其他独立建设用地，行政处罚告知书中处罚标准适用不正确不予采纳。2019年1月4日，被告屯昌执法局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定，和《海南省国土资源局行政处罚裁量标准》的规定，对原告作出1号处罚决定，并于同日送达给原告，告知原告享有提起行政复议和行政诉讼的救济途径。原告对1号处罚决定不服，于2019年3月4日向屯昌县政府申请行政复议，屯昌县政府经审理认为，被告屯昌执法局作出的1号处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，作出1号复议决定并送达了原告及屯昌执法局。原告不服1号处罚决定及1号复议决定，向本院提起本案诉讼。
本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：1.被告屯昌执法局作出的1号处罚决定是否合法；2.被告屯昌县政府作出的1号复议决定是否合法。
一、关于被告屯昌执法局作出的1号处罚决定是否合法的问题，主要包括以下几方面的问题。（一）关于1号处罚决定认定事实是否清楚的问题。经查，涉案土地的土地利用总体规划为其他独立建设用地8481.06平方米（约12.721亩），县林业局套屯昌县林地保护利用规划图认定该地块占用林地8.202亩及非林地4.5195亩。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……”及第四十四条第一款规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的应当办理农用地转用审批手续”，原告在未经批准，未依法办理用地审批手续的情况下，擅自在涉案土地上建设建筑物和其他设施，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条及第四十四条第一款规定，属于非法占地行为，被告屯昌执法局作出的1号处罚决定认定事实清楚，并无不当。（二）关于1号处罚决定程序是否合法的问题。被告屯昌执法局在作出1号处罚决定之前，进行了调查取证，制作了询问笔录、现场勘测笔录、现场照片并经集体会审，履行了行政处罚事先告知程序，经原告申请听证，充分保证了原告陈述、申辩的权利。符合《行政处罚法》的相关规定，因此，被告屯昌执法局作出1号处罚决定的程序是合法的。（三）关于1号处罚决定适用法律是否正确，处理是否妥当的问题。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；……”，该条列明了三种不同违法情形下的处罚措施。因本案原告是在未经批准，未依法办理用地审批手续的情况下，擅自在涉案土地上建设建筑物和其他设施，故被告屯昌执法局作出的“1.没收原告在屯昌县坡心镇关某村委会猪哈哈农场非法占用8481.06平方米的土地上建设的建筑物和其他设施”的处罚，并无不当；但对于“2.责令该公司退还在屯昌县坡心镇关某村委会占用的土地面积8481.06平方米”的处罚，则未加区分混用了两种不同违法情形的处罚措施，属于适用法律、法规错误。且涉案土地系屯昌国兴农业开发有限公司向案外人关某村委会租赁取得，在该租赁合同没有被解除或认定无效之前，原告对涉案土地仍享有使用权；关某村委会未要求承租人退还土地。被告屯昌执法局责令原告退还涉案土地存在行政权干涉平等主体之间土地租赁关系之嫌，故此项应予以纠正。对于“3.根据林业局复函（屯林函[2018]181号）和提供的被占地块林地保护利用规划情况图以及《海南省国土资源行政处罚裁量标准》的规定，对该公司非法占用8481.06平方米（12.721亩）的农用地处每平方米120元的罚款”的处罚，根据《中华人民共和国立法法》第七十四条及第九十条有关经济特区法规效力及变通的规定，被告屯昌执法局作出的该项行政处罚可以适用《海南经济特区土地管理条例》，故本院对原告诉称的罚款标准的适用法律存在错误的观点不予采纳。被告屯昌执法局作出的该项处罚的罚款数额虽在《海南经济特区土地管理条例》第八十一条所规定的裁量标准内，但被告屯昌执法局作出该项处罚时未充分考虑原告是经政府招商引资进驻本县，各方面都配合政府进行建设和投资，且其所占用土地的总体规划已为建设用地，原告非法占地虽为事实，但并不存在主观恶意，处以每平方米120元的罚款过重，应予调整为“对该公司非法占用8481.06平方米（12.721亩）的农用地处每平方米50元的罚款，共计罚款424053元”为宜。
二、关于被告屯昌县政府作出的1号复议决定是否合法的问题。行政复议是对原行政行为的审查处理。被告屯昌县政府接到原告的复议申请后，依法审查且及时予以受理，在对被告屯昌执法局提交的证据等材料进行审查后，在法定期限内作出复议决定。因此，被告屯昌县政府作出的复议决定程序合法，但因1号处罚决定应予纠正，故本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条的规定对该复议决定一并作出裁判，因此对原告主张撤销1号复议决定的请求，本院予以支持。
综上，被告屯昌执法局作出的1号处罚决定认定事实清楚、证据确凿、符合法定程序，但适用法律、法规明显不当，罚款数额过重，应予纠正；被告屯昌县政府作出的1号复议决定应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条、第七十九条、《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《海南经济特区土地管理条例》第八十一条之规定，判决如下：
1将被告屯昌县综合行政执法局作出的屯综执法罚字[2019]1号《行政处罚决定书》中“2.责令该公司退还在屯昌县坡心镇关某村委会占用的面积8481.06平方米；3.根据林业局复函（屯林函[2018]181号）和提供的被占地块林地保护利用规划情况图以及《海南省国土资源行政处罚裁量标准》的规定，对该公司非法占用8481.06平方米（12.721亩）的农用地处每平方米120元的罚款，共计罚款人民币1017727.2元”变更为“2.根据林业局复函（屯林函[2018]181号）和提供的被占地块林地保护利用规划情况图以及《海南省国土资源行政处罚裁量标准》的规定，对该公司非法占用8481.06平方米（12.721亩）的农用地处每平方米50元的罚款，共计罚款424053元”；
2撤销被告屯昌县人民政府作出的屯府复决字[2019]1号《行政复议决定书》。
案件受理费50元，由被告屯昌县综合行政执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人递交上诉状副本，上诉于海南省第一中级人民法院。
审 判 长 陈学富
人民陪审员 郑 进
人民陪审员 王 婵
二〇一九年八月五日
法官 助理 林明霄
书 记 员 钟庆娟
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十七条行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。
人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
《中华人民共和国土地管理法》
第七十六条未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的〇ㄖ〇物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。
《海南经济特区土地管理条例》
第八十一条有下列情形之一的，按非法占地处理，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；对符合土地利用总体规划的，没收新建的建筑物和其他设施，可以并处非法占用土地每平方米50元以上150元以下的罚款：
（一）未经批准擅自占用土地利用总体规划划定的城市、村庄和集镇建设用地范围外的土地进行非农业建设的；
（二）超过批准用地数量或者用地界限占用土地的；
（三）土地使用权被依法收回，有关当事人拒不交还土地的；
（四）临时使用土地期满，逾期不归还又不办理续用手续的。