海南省屯昌县人民法院
行政判决书
（2019）琼9022行初24号
原告：刘声光，男，1962年03月27日出生，汉族，住屯昌县。
委托诉讼代理人：刘声波，系原告刘声光的弟弟。
委托诉讼代理人：符亲修，男，住屯昌县，由屯昌县屯城镇三发村委会推荐。
被告：屯昌县综合行政执法局。住所地海南省屯昌县屯城镇文化路99号。
法定代表人：梁定雄，该局局长。
委托诉讼代理人：谭昭武，男，屯昌县综合行政执法局工作人员。
委托诉讼代理人：王玮玲，海南信达律师事务所律师。
原告刘声光不服被告屯昌县综合行政执法局（以下简称屯昌执法局）于2019年5月7日作出的屯综执法决字[2019]43号《行政处罚决定书》（以下简称43号处罚决定），于2019年6月26日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2019年8月21日公开开庭审理了本案。原告刘声光及其委托诉讼代理人刘声波、符亲修，被告屯昌执法局的委托诉讼代理人谭昭武、王玮玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告屯昌执法局于2019年5月7日作出43号处罚决定，1.责令当事人刘声光退还在屯昌县屯城镇三发村处（四至情况：东侧至环村水泥路，南侧至刘声武的地基，西侧至公路，北侧至刘声波房屋）非法占用土地面积211.11平方米；2.没收当事人刘声光在屯昌县屯城镇三发村处（四至情况：东侧至环村水泥路，南侧至刘声武的地基止，西侧至公路止，北侧至刘声波房屋止）非法占用城镇建设用地面积211.11平方米的土地上新建的建筑物和其他设施，并处予每平方米10元的罚款，共计罚款2111.1元。
原告刘声光诉称，原告所处的村庄与国道海榆中线公路近在咫尺。2009年，在中共屯昌县委、县人民政府的亲切关怀下，根据建设社会主义新农村的要求，原告选址在自家的自留山，自留地，先后盖起含防震钢筋水泥结构平房。这房屋的建成，有村民同意、集体经济社批准，合同协议等意向书，有人民政府的有关支持和补贴。原告建造房屋手续齐全，程序合法，渠道正当，不存在非法建造行为。2019年，屯昌执法局，立案侦查，居然不顾事实，不尊重历史，主观武断裁定建屋非法，下达了43号处罚决定。原告对该处罚决定不服，原告始终认为，灌木林地是地，树木地是地，自留山是地，自留地是地，各自表述，土地用途和使用性质不同，概念清楚。显而易见，屯昌执法局竟然把各种土地混为一谈，把自留地、自留山当做林地裁定违法，这是令人不能容忍的错误。原告是地道的三发村农民，这里地处屯昌县中部腹地，祖辈以耕为生。党的十一届三中全会以前，强调土地三级所有（国家、公社、生产队），队为基础，自留山、自留地作为集体经济不足的补充部分，属于集体土地外的计划单列，长期归农户使用；十一届三中全会以后，国家重申，土地属国家集体所有，自留山、自留地归农户长期使用，而且有继承权。这是中华人民共和国全国人民代表大会讨论通过的，以法律的形式写进《国家土地管理法》、《农民承包合同手册》的，是任何组织与个人无能擅改的事实。原告是在各自的自留山、自留地上盖房，不是在林地上盖房，也不是在承包地上盖房，完全没有违规违法行为。原告所诉的问题，恳请法院高度关注，派员调查取证，根据党的十九大“以人为本，关注民生”的精神，酌情考虑原告的实际情况与困难，作出合情合理、恰如其分的判决，支持当事人的正当要求与建议，依法撤销屯昌执法局43号处罚决定。原告生活极其困难，恳求依法判决原告所建的房屋为原告合法所有，切实维护原告农民的合法权益。
被告屯昌执法局辩称，答辩人对原告作出的43号处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确。根据举报线索，就原告违法占地建房一事，答辩人依法立案进行查处。经调查、现场勘测，原告在未经批准的情况下，擅自改变土地用途，于2009年在××屯平房建筑物，占用土地面积211.11平方米。根据现场采集被占地块地界坐标，原屯昌县规划委提供的被占地块总体规划情况对比成果《屯昌“多规合一”总体规划成果图》，该地块总体规划为城镇建设用地面积211.11平方米；根据原屯昌县国土资源局提供的土地利用现状比对成果，该地块土地利用现状为灌木林地面积211.11平方米。原告未经批准占用土地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第四十四条的规定，属于非法占地行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《海南省国土资源行政处罚裁量标准》的规定，应当给予行政处罚。答辩人遂向原告发出《行政处罚告知书》，依法告知答辩人认定的违法事实、所依据的法律法规以及拟对原告采取的行政处罚措施，并告知原告有关要求举行听证或陈述申辩的权利等。原告收到《行政处罚告知书》后，向答辩人提交了《申辩书》，但原告未在期限内要求举行听证。答辩人对原告的《申辩书》进行审查，认为原告的申辩理由不成立，并以《关于刘声光申辩书的回复》进行了答复。后经答辩人的负责人集体讨论，决定对原告的违法占地行为进行行政处罚。2019年5月7日，答辩人对原告作出43号处罚决定，认定原告非法占地建房，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第七十六条第一、二、三项的规定，以及《海南省国土资源行政处罚裁量标准》的规定，对原告进行行政处罚。因原告拒绝领取43号处罚决定，答辩人于2019年5月13日以留置送达的方式送达给原告。综上，原告在未经批准的情况下，擅自改变土地用途，于2009年在××屯平房建筑物，答辩人在调查、现场勘测查实原告非法建房的情况下，经法定程序作出43号处罚决定对原告进行了行政处罚，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确。恳请法院驳回原告的诉讼请求，维持答辩人的43号处罚决定。
原告刘声光向本院提交了以下证据：1.《申辩书》；2.《行政复议申请〇椤罚〇3.《行政处罚决定书》；4.刘声光户口簿及刘声光身份证复印件、刘声光一卡通账号；5.《申请书》；6.《协议书》；7.《申请书》（由屯昌县屯城镇三发村民委员会和屯昌县屯城镇三发村委会第九村民小组作出）；8.《农村土地承包经营权证》；9.《退耕还林合同书》；10.《证明书》（由屯昌县屯城镇三发村民委员会和屯昌县屯城镇三发村委会第九村民小组作出），证据1-10证明我曾经向行政机关申请复议，同时相关申请书等证据也说明我们有按照一定程序申请，所以当时宅基地发生争议时，我们也与村委会进行调解，也按一定程序建设宅基地。11.证人证言，证明涉案土地是当地政府分给原告的自留地、自留山。
被告屯昌执法局提交了作出具体行政行为的证据如下：1.《协助调查通知书》及现场张贴该通知书的照片；2.《违法建筑现场照片》；3.《原告身份证复印件》；4.《询问笔录及原告接受询问时提交的材料》；5.《责令停止违法行为通知书》；6.《土地违法案件立案呈批表》；7.《土地违法案件现场勘测笔录及勘测图》；8.涉案土地《屯昌总体规划（空间类）2015-2030》图；9.涉案土地《屯昌县土地利用现状2017年度（部分）》图；10.《责令改正违法行为通知书》及张贴该通知书的通告；11.土地违法案件调查报告；12.案件会审笔录；13.《行政处罚告知书》及送达回证；14.原告申辩书；15.《关于刘声光申辩书的回复》及现场张贴该回复的照片、送达回证；16.第二次案件会审笔录；证据17.《行政处罚决定书》及送达回证；证据1-17证明原告刘声光在未经批准的情况下，擅自改变土地用途，于2009年在××屯平房建筑物，占用土地面积211.11平方米，根据现场采集被占地块地界坐标，原屯昌县规划委提供的被占地块总体规划情况比对成果《屯昌“多规合一”总体规划成果图》，该地块总体规划为城镇建设用地面积211.11平方米；根据原屯昌县国土资源局提供的土地利用现状比对成果，该地块土地利用现状为灌木林地面积211.11平方米。被告针对原告的违法占地行为，依据相关规定，按照法定程序，对原告作出《行政处罚决定书》，该处罚决定书认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确。
本案当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，当事人在开庭过程中对证据进行了质证。经庭审质证，本院对被告提交的证据1-17的真实性予以确认，对原告提交的证据1、证据3-11的真实性予〇匀啡希〇并确认以上双方提交的证据取得程序和收集方法合法，可以作为本案定案的依据。对原告提供的证据2经被告质证有异议，本院认为该证据无法单独证明提起过行政复议，不能作为本案的定案依据，故对该证据不予采纳。
经审理查明，屯昌执法局调查核实，原告刘声光在未经批准的情况下，擅自改变土地用途，于2009年在××屯平房建筑物，占用土地面积211.11平方米。该地块总体规划为城镇建设用地面积211.11平方米；该地块土地利用现状为灌木林地面积211.11平方米。上述事实有询问笔录、现场照片、现场勘测笔录、《屯昌县总体规划图》、《屯昌县土地利用现状图（部分）》等证据证明。被告屯昌执法局认为原告刘声光的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第四十四条的规定，属于非法占地行为，于2019年4月10日向原告刘声光下达了《行政处罚告知书》（屯综执法告字〔2019〕56号），原告刘声光在规定的期限内向被告屯昌执法局进行了申辩，被告屯昌执法局作出回复称原告申辩理由不能成立，不予采纳。后被告屯昌执法局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《海南省国土资源行政处罚载量标准》的规定，于2019年5月7日对原告刘声光作出43号处罚决定：1.责令当事人刘声光退还在屯昌县屯城镇三发村处（四至情况：东侧至环村水泥路，南侧至刘声武的地基止，西侧至公路止，北侧至刘声波房屋止）非法占用土地面积211.11平方米；2.没收当事人刘声光在屯昌县屯城镇三发村处（四至情况：东侧至环村水泥路，南侧至刘声武的地基止，西侧至公路止，北侧至刘声波房屋止）非法占用城镇建设用地面积211.11平方米的土地上新建的建筑物和其他设施，并处予每平方米10元的罚款，共计罚款2111.1元。被告屯昌执法局于2019年5月13日向原告刘声光送达了43号处罚决定。2019年6月26日，原告刘声光不服被告屯昌执法局作出的43号处罚决定，向本院提起诉讼，请求撤销该处罚决定。
本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：屯昌执法局作出的43号处罚决定认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律法规是否正确。一、关于43号处罚决定认定事实是否清楚的问题。经查，涉案土地的土地利用总体规划为城镇建设用地面积211.11平方米；该地块土地利用现状为灌木林地面积211.11平方米。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定“任〇蔚ノ缓透鋈私〇行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……”及第四十四条第一款规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的应当办理农用地转用审批手续”，原告在未经批准，未依法办理用地审批手续的情况下，擅自在涉案土地上建设建筑物和其他设施，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条及第四十四条第一款规定，属于非法占地行为，被告屯昌执法局作出的43号处罚决定认定事实清楚，并无不当。二、关于43号处罚决定程序是否合法的问题。被告屯昌执法局在作出43号处罚决定之前，进行了调查取证，制作了询问笔录、现场勘测笔录、现场照片并经集体会审，履行了行政处罚事先告知程序，对原告的申辩也进行了释明答复，符合《行政处罚法》的相关规定。因此，被告屯昌执法局作出43号处罚决定的程序是合法的。三、关于43号处罚决定适用法律、法规是否正确的问题。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款……”该条列明了三种不同违法情形下的处罚措施。因本案原告是在未经批准，未依法办理用地审批手续的情况下，擅自在涉案土地上建设建筑物和其他设施，故被告屯昌执法局作出的“2.没收当事人刘声光在屯昌县屯城镇三发村处（四至情况：东侧至环村水泥路，南侧至刘声武的地基止，西侧至公路止，北侧至刘声波房屋止）非法占用城镇建设用地面积211.11平方米的土地上新建的建筑物和其他设施，并处予每平方米10元的罚款，共计罚款2111.1元”的处罚，并无不当；但对于“1.责令当事人刘声光退还在屯昌县屯城镇三发村处（四至情况：东侧至环村水泥路，南侧至刘声武的地基止，西侧至公路止，北侧至刘声波房屋止）非法占用土地面积211.11平方米”的处罚，则未加区分混用了两种不同违法情形的处罚措施，属于适用法律、法规错误。且涉案土地系原告刘声光的自留地，有庭审原、被告双方认可及证人证言证明，原告对涉案土地仍享有使用权，故此项应予以撤销。
综上，被告屯昌执法局作出的43号处罚决定认定事实清楚、证据确凿、符合法定程序，但适用法律、法规错误，应予部分撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：
一、撤销被告屯昌县综合行政执法局作出的屯综执法决字[2019]43号《行政处罚决定书》中“1.责令当事人刘声光退还在屯昌县屯城镇三发村处（四至情况：东侧至环村水泥路，南侧至刘声武的地基止，西侧至公路止，北侧至刘声波房屋止）非法占用土地面积211.11平方米”的处罚事项；
二、驳回原告刘声光的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告屯昌县综合行政执法局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。
审 判 长 邓贤毅
人民陪审员 王 娟
人民陪审员 冯桂杰
二〇一九年十月三十日
法官 助理 林明霄
书 记 员 符琼方
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。