海南省屯昌县人民法院
行政判决书
（2019）琼9022行初37号
原告：伍长安，男，1959年10月14日出生，汉族，住屯昌县。
委托代理人：王思杰，海南以宽律师事务所律师。
被告：屯昌县综合行政执法局，住所地海南省屯昌县屯城镇文化路99号。
法定代表人：梁定雄，该局局长。
委托代理人：谭昭武，男，屯昌县综合行政执法局工作人员。
委托代理人：王玮玲，海南信达律师事务所律师。
原告伍长安不服被告屯昌县综合行政执法局（以下简称屯昌执法局）于2019年5月7日作出的屯综执法决字[2019]50号《行政处罚决定书》（以下简称50号《处罚决定》），于2019年10月8日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2019年11月20日公开开庭审理了本案。原告伍长安及其委托代理人王思杰，被告屯昌执法局的委托代理人谭昭武、王玮玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告屯昌执法局于2019年5月7日作出50号《处罚决定》：1.责令当事人伍长安退还在屯昌〇赝统钦蛉〇发村处（圣大木业厂对面，四至情况：东侧至伍长福房屋界止，南侧至刘献海、刘家东田界止，西侧至刘声杰房屋界止，北侧至空地南侧界止）非法占用土地面积174.45平方米；2.责令当事人伍长安限十五日内自行拆除在（圣大木业厂对面，四至情况：东侧至伍长福房屋界止，南侧至刘献海、刘家东田界止，西侧至刘声杰房屋界止，北侧至空地南侧界止）非法占用基本农田面积86.11平方米的地上建设的建筑物和其他设施，恢复土地原状。并处以每平方米120元的罚款，共计罚款10333.2元；3.没收当事人伍长安在屯昌县屯城镇三发村处（圣大木业厂对面，四至情况：东侧至伍长福房屋界止，南侧至刘献海、刘家东田界止，西侧至刘声杰房屋界止，北侧至空地南侧界止）非法占用乡村建设用地面积51.56平方米，公路用地面积36.78平方米的土地上新建的建筑物和其他设施，并处以每平方米10元的罚款，共计罚款883.4元。
原告伍长安诉称，2019年5月7日，被告向原告下达了50号《处罚决定》，认定原告建房所占用的174.45平方米土地中，51.56平方米属乡村建设用地，86.11平方米属基本农田，36.78平方米属公路用地，认定原告的行为属违法使用土地，对原告处以行政处罚，原告不服上述处罚决定，理由如下：一、被告的具体行政行为超越职权。1.因原告行为不符合条件而被告无职权。《土地管理法》第七十六条，指的是未经批准且非法占用，两个条件缺一不可，原告未经行政主管部门批准是事实，但占用土地建房是经过土地所有人即村民小组同意的，不存在“非法”的情形，只有未经批准、非法占用两个条件都符合了，土地行政主管部门才能有职权查处。2.因法律无授权，进而被告无职权查处。就50号《处罚决定》载明的多规合一来看，原告所建房屋占用的土地属于乡村规划区内，《城乡规划法》第六十五条、《海南省查处违法建筑若干规定》第三条第三款、第四条第五款已有明确规定，该建筑物有无违法、适用何种处罚，查处主体都是屯昌县屯城镇人民政府。综上，被告的具体行政行为是违反《行政诉讼法》第七十条第（四）项规定的。二、适用法律错误。根据《海南省查处违法建筑若干规定》第十一条第（一）项的规定，原告仅仅只是未取得规划许可，但房屋所占用地大部分，实质上是符合乡村规划的，而小部分所谓的不符合规划，是否就是不符合2013年建房时的规划，也是值得商榷的，因为被告提供的两个单位的规划图，均不能有效载明在2013年时就已存在这样的规划。所以，应〇市碓〇告去申请办理《集体建设用地使用证》《规划许可证》《建设许可证》等事项，尽管屯昌县内这些事项的办理是有多么的难以启动，非任务性安排都几乎停止。故恳请法院予以纠正，支持原告的诉讼请求：撤销被告于2019年5月7日作出的50号《处罚决定》。
被告屯昌执法局辩称，一、答辩人对原告作出的50号《处罚决定》，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确。根据举报线索，就原告违法占地建房一事，答辩人依法立案进行查处。经调查、现场勘测，原告在未经批准的情况下，擅自改变土地用途，于2013年在屯昌县屯城镇三发村处（圣大木业厂对面）处建设平房建筑物，占用土地面积174.45平方米。根据现场采集被占地块地界坐标，原屯昌县规划委提供的被占地块总体规划情况对比成果《屯昌“多规合一”总体规划成果图》，该地块总体规划为乡村建设用地面积51.56平方米，公路用地面积36.78平方米，基本农田地面积86.11平方米，合计174.45平方米；根据原屯昌县国土资源局提供的土地利用现状比对成果，该地块土地利用现状为水田面积122.68平方米，其他林地面积51.91平方米。原告未经批准占用土地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第四十四条的规定，属于非法占地行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《海南省国土资源行政处罚裁量标准》的规定，应当给予行政处罚。答辩人遂向原告发出《行政处罚告知书》，依法告知答辩人认定的违法事实、所依据的法律法规以及拟对原告采取的行政处罚措施，并告知原告有关要求举行听证或陈述申辩的权利等。原告收到《行政处罚告知书》后，未在规定期限内进行申辩，也未要求举行听证。后经答辩人的负责人集体讨论，决定对原告的非法占地行为进行行政处罚。2019年5月7日，答辩人对原告作出50号《处罚决定》，认定原告非法占地建房，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第七十六条第一、二、三项的规定，以及《海南省国土资源行政处罚裁量标准》的规定，对原告进行行政处罚。该50号《处罚决定》，答辩人于2019年5月8日送达给原告。二、原告起诉理由没有事实和法律依据。第一，答辩人对原告作出行政处罚，并未超越职权。根据《关于印发屯昌县深化行政执法体制改革推进综合行政执法实施方案的通知》《关于屯昌县跨领域综合行政执法基本目录及其协作配合配套工作机制的通知》《屯昌县跨领域综合行政执法基本目录》和《屯昌县关于综合行政执法部门与业务主管部门建立执法协作配合工作机制的实施意见》的规定，《土地管理法》第七十六条规定由土地行政主管部门行使的行政处罚权，已经依法划转由答辩人统一行使。根据《土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，无论使用的是国有土地，还是使用集体土地，都需要事先获得土地行政主管部门的批准后方可使用，未经批准擅自使用土地的行为，属于非法占地的违法行为，答辩人依据《土地管理法》第七十六条的规定对原告的违法行为进行处罚，并未超越职权。第二，答辩人是基于原告未经批准非法占地的违法行为，根据《土地管理法》第四十三条、第四十四条、第七十六条的规定对原告作出的行政处罚，并不是依据《海南省查处违法建筑若干规定》对原告进行处罚，适用法律正确。综上，原告在未经批准的情况下，擅自改变土地用途，于2013年在屯昌县屯城镇三发村处（圣大木业厂对面）处建设平房建筑物，答辩人在调查、现场勘测查实原告非法建房的情况下，经法定程序作出50号《处罚决定》对原告进行了行政处罚，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确。恳请法院驳回原告的诉讼请求，维持答辩人的50号《处罚决定》。
原告伍长安向本院提交了以下证据：1.身份证，证明原告身份适格；2.50号《处罚决定》，证明存在行政处罚的事实；3.海南省非税收收入一般缴款书，证明存在行政处罚的事实；4.申请书，证明原告占用土地建房是经过土地所有人即村民小组同意，不存在非法占用他人土地的情况。
被告屯昌执法局提交了作出具体行政行为的证据如下：1.《关于印发屯昌县深化行政执法体制改革推进综合行政执法实施方案的通知》；2.《关于屯昌县跨领域综合行政执法基本目录及其协作配合配套工作机制的通知》；3.《屯昌县跨领域综合行政执法基本目录》（节选）；4.《屯昌县关于综合行政执法部门与业务主管部门建立执法协作配合工作机制的实施意见》（节选），证据1-4证明《土地管理法》第七十六条规定由土地行政主管部门行使的行政处罚权，已经依法划转由被告统一行使。5.《海南省国土资源行政处罚裁量标准》（土地类）节选，证明被告作出的处罚所适用标准符合相关的法律规定。6.《协助调查通知书》及现场张贴该通知书的照片；7.违法建筑现场照片；8.原告身份证复印件、询问笔录；9.《责令停止违法行为通知书》；10.《土地违法案件立案呈批表》；11.土地违法案件现场勘测笔录；12.涉案土地《屯昌县土地利用现状2017年度（部分）》图；13.涉案土地《屯昌总体规划（空间类）2015-2030》图；14.刘献海等七宗用地范围图；15.《责令改正违法行为通知书》及张贴该通知书的照片；16.《土地违法案件调查报告》；17.案件会审笔录；18.《行政处罚告知书》及送达回证；19.第二次案件会审笔录；20.50号《处罚决定》及送达回证，证据6-20证明原告伍长安在未经批准的情况下，擅自改变土地用途，于2013年在屯昌县屯城镇三发村处（圣大木业厂对面）处建设平房建筑物，占用土地面积174.45平方米。根据现场采集被占地块地界坐标，原屯昌县规划委提供的被占地块总体规划情况比对成果《屯昌“多规合一”总体规划成果图》，该地块总体规划为乡村建设用地面积51.56平方米，公路用地面积36.78平方米，基本农田地面积86.11平方米，合计174.45平方米；根据原屯昌县国土资源局提供的土地利用现状比对成果，该地块土地利用现状为水田面积122.68平方米，其他林地面积51.91平方米。被告针对原告的非法占地行为，依据相关规定，按照法定程序，对原告作出《行政处罚决定书》，该处罚决定书认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确。
本案当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，当事人在开庭过程中对证据进行了质证。经庭审质证，本院对被告提交的证据1-20的真实性予以确认，对原告提交的证据1-4的真实性予以确认，并确认以上双方提交的证据取得程序和收集方法合法，可以作为本案定案的依据。
经审理查明，屯昌执法局调查核实，原告伍长安在未经批准的情况下，擅自改变土地用途，于2013年在屯昌县屯城镇三发村处（圣大木业厂对面）处建设平房建筑物，占用土地面积174.45平方米。该地块总体规划为乡村建设用地面积51.56平方米，公路用地面积36.78平方米，基本农田地面积86.11平方米，合计174.45平方米；该地块土地利用现状为水田面积122.68平方米，其他林地面积51.91平方米。上述事实有询问笔录、现场照片、现场勘测笔录、《屯昌县总体规划图》、《屯昌县土地利用现状图（部分）》等证据证明。被告屯昌执法局认为原告伍长安的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第四十四条的规定，属于非法占地行为，于2019年4月11日向原告伍长安下达了《行政处罚告知书》（屯综执法告字〇〇2019〕52号），原告伍长安未在规定期限内进行申辩，也未要求举行听证。后被告屯昌执法局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《海南省国土资源行政处罚载量标准》的规定，于2019年5月7日对原告伍长安作出50号《处罚决定》：1.责令当事人伍长安退还在屯昌县屯城镇三发村处（圣大木业厂对面，四至情况：东侧至伍长福房屋界止，南侧至刘献海、刘家东田界止，西侧至刘声杰房屋界止，北侧至空地南侧界止）非法占用土地面积174.45平方米；2.责令当事人伍长安限十五日内自行拆除在（圣大木业厂对面，四至情况：东侧至伍长福房屋界止，南侧至刘献海、刘家东田界止，西侧至刘声杰房屋界止，北侧至空地南侧界止）非法占用基本农田面积86.11平方米的地上建设的建筑物和其他设施，恢复土地原状。并处以每平方米120元的罚款，共计罚款10333.2元；3.没收当事人伍长安在屯昌县屯城镇三发村处（圣大木业厂对面，四至情况：东侧至伍长福房屋界止，南侧至刘献海、刘家东田界止，西侧至刘声杰房屋界止，北侧至空地南侧界止）非法占用乡村建设用地面积51.56平方米，公路用地面积36.78平方米的土地上新建的建筑物和其他设施，并处以每平方米10元的罚款，共计罚款883.4元。原告于2019年5月21日缴纳了罚款11216.6元。2019年10月8日，原告伍长安不服被告屯昌执法局作出的50号《处罚决定》，向本院提起诉讼，请求撤销该处罚决定。
本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：屯昌执法局作出的50号《处罚决定》认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律法规是否正确。
1关于50号《处罚决定》认定事实是否清楚的问题。经查，涉案土地的土地利用总体规划为乡村建设用地面积51.56平方米，公路用地面积36.78平方米，基本农田地面积86.11平方米，合计174.45平方米；该地块土地利用现状为水田面积122.68平方米，其他林地面积51.91平方米。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……”及第四十四条第一款规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的应当办理农用地转用审批手续”，原告在未经批准，未依法办理用地审批手续的情况下，擅自在涉案土地上建设建筑物和其他设施，且未能提供合法的土地使用来源，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条及第四十〇奶醯谝豢罟娑ǎ〇属于非法占地行为。原告提供的证据《申请书》仅能证明村集体同意建房，但村集体并非宅基地的审核审批机关，被告屯昌执法局作出的50号《处罚决定》认定事实清楚，并无不当。
二、关于50号《处罚决定》程序是否合法的问题。被告屯昌执法局在作出50号《处罚决定》之前，进行了调查取证，制作了询问笔录、现场勘测笔录、现场照片并经集体会审，履行了行政处罚事先告知程序，符合《行政处罚法》的相关规定，且原告并未进行申辩或要求举行听证。因此，被告屯昌执法局作出50号《处罚决定》的程序是合法的。
三、关于50号《处罚决定》适用法律、法规是否正确的问题。因本案原告是在未经批准，未依法办理用地审批手续的情况下，擅自在涉案土地上建设建筑物和其他设施，且未能提供合法的土地使用来源。被告据以作出的行政处罚符合《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定，适用法律正确。
综上，被告屯昌执法局作出的50号《处罚决定》认定事实清楚、证据确凿、符合法定程序，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告伍长安的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告伍长安负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。
审 判 长 陈学富
人民陪审员 郭昌维
人民陪审员 郑圣超
二〇一九年十二月十七日
法官 助理 林明霄
书 记 员 钟庆娟
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。