海南省屯昌县人民法院

行政判决书

（2019）琼9022行初33号

原告：伍长杰，男，1962年1月3日出生，汉族，住屯昌县。

委托代理人：王思杰，海南以宽律师事务所律师。

被告：屯昌县综合行政执法局，住所地海南省屯昌县屯城镇文化路99号。

法定代表人：梁定雄，该局局长。

委托代理人：谭昭武，男，屯昌县综合行政执法局工作人员。

委托代理人：程晓东，海南信达律师事务所律师。

原告伍长杰不服被告屯昌县综合行政执法局（以下简称屯昌执法局）于2019年5月7日作出的屯综执法决字[2019]55号《行政处罚决定书》（以下简称55号《处罚决定》），于2019年10月8日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2019年11月18日公开开庭审理了本案。原告伍长杰及其委托代理人王思杰，被告屯昌执法局的委托代理人谭昭武、程晓东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告屯昌执法局于2019年5月7日作出55号《处罚决定》：1.责令当事人伍长杰退还在屯昌县〇统钦蛉〇发村处（四至情况：东侧至刘声雄的土地界止，南侧至环村水泥路界止，西侧至空地南侧交界止，北侧至刘声强房屋界止）非法占用土地面积141.53平方米；2.没收当事人伍长杰在屯昌县屯城镇三发村处（四至情况：东侧至刘声雄的土地界止，南侧至环村水泥路界止，西侧至空地南侧交界止，北侧至刘声强房屋界止）非法占用城镇建设用地面积141.53平方米的土地上新建的建筑物和其他设施，并处以每平方米10元的罚款，共计罚款1415.3元。

原告伍长杰诉称，2019年5月7日，被告向原告下达了55号《处罚决定》，认定原告建房所占用的141.53平方米土地中，136.06平方米属林地，5.47平方米属其他林地，认定原告的行为属违法使用土地，对原告处以行政处罚，原告认为该处罚违法事实不清，适用法律错误，理由如下：一、据以处罚的事实不清。1.据被告作出的处罚决定载明的《屯昌“多规合一”总体规划成果图》，原告建房所占土地，总体规划为“城镇建设用地”，也就是国有土地的性质，但原告建房所占土地，历来都是村集体所有的土地，不曾发生征用事项。2.据被告作出处罚决定载明的原国土资源局提供的《土地利用现状比对成果图》，原告建房所占土地，其中有林地136.06平方米，其他林地面积5.47平方米，该图从未正式、有效地出示给原告阅览、知悉，原告至今也无法确认该图是否是2011年原告建房时便已规划，换言之，原告在2011年建房时，是否违反了当时的“土地利用现状图”的规划属性，无法确认。二、适用法律错误。1.原告建房所占用的土地，是村集体土地，是村民小组安排给原告建房使用的，而不是“非法占用”的一种状态，所以，适用《土地管理法》第七十六条对原告予以处罚，适用法律错误。2.原告2011年就已建了房子，周边房屋也是2011年前后陆陆续续建设竣工的，期间没有任何职能部门对此状况给予警示，原告不是第一个在此建房的人，也不是最后一个，也是出于对前述情形的一种信赖、可以得到保护的原则，才投入大部分积蓄用于建房居住，该房屋对原告及子女来说，是刚性需求，且不论当时的土地利用现状的规划如何、没有披露是否违背程序正当原则，即便以现今的行政合理原则来看，在全村人都成规模地建好房屋后，是否可以调整规划以体现尊重和保障人权的行政法基本原则呢，故恳请法院予以纠正，支持原告的诉讼请求：撤销被告于2019年5月7日作出的55号《处罚决定》。

被告屯昌执法局辩称，一、答辩人对原告作出的55号《处罚决定》，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确。根据举报线索，就原告违法占地建房一事，答辩人依法立案进行查处。经调查、现场勘测，原告在未经批准的情况下，擅自改变土地用途，于2011年在××屯建筑物，占用土地面积141.53平方米。根据现场采集被占地块地界坐标，原屯昌县规划委提供的被占地块总体规划情况对比成果《屯昌“多规合一”总体规划成果图》，该地块总体规划为城镇建设用地面积141.53平方米；根据原屯昌县国土资源局提供的土地利用现状比对成果，该地块土地利用现状为林地面积136.06平方米，其他林地面积5.47平方米。原告未经批准占用土地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第四十四条的规定，属于非法占地行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《海南省国土资源行政处罚裁量标准》的规定，应当给予行政处罚。答辩人遂向原告发出《行政处罚告知书》，依法告知答辩人认定的违法事实、所依据的法律法规以及拟对原告采取的行政处罚措施，并告知原告有关要求举行听证或陈述申辩的权利等。原告收到《行政处罚告知书》后，未在规定期限内进行申辩，也未要求举行听证。后经答辩人的负责人集体讨论，决定对原告的非法占地行为进行行政处罚。2019年5月7日，答辩人对原告作出55号《处罚决定》，认定原告非法占地建房，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第七十六条第一、二、三项的规定，以及《海南省国土资源行政处罚裁量标准》的规定，对原告进行行政处罚。该55号《处罚决定》，答辩人于2019年5月9日送达给原告后，原告已经缴纳罚款1415.3元。二、原告起诉理由没有事实和法律依据。第一，答辩人是基于原告未经批准非法占地的违法行为，根据《土地管理法》第四十三条、第四十四条、第七十六条的规定对原告作出的行政处罚，无论原告所非法占用的是国有土地还是集体土地，依法均应当予以处罚。第二，原告未经批准非法占地的违法行为持续至今，答辩人依据原屯昌县规划委提供的被占地块总体规划情况比对成果《屯昌“多规合一”总体规划成果图》，以及原屯昌县国土资源局提供的土地利用现状比对成果，认定原告非法占地所涉及土地的规划用途及利用现状，并未违反法律规定。综上，原告在未经批准的情况下，擅自改变土地用途，于2011年在××屯建筑物，答辩人在调查、现场勘测查实原告非法建房的情况下，经法定程序作出55号《处罚决定》对原告进行了行政处罚，〇隙ㄊ率登宄〇，证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确。恳请法院驳回原告的诉讼请求，维持答辩人的55号《处罚决定》。

原告伍长杰向本院提交了以下证据：1.身份证，证明原告身份适格；2.55号《处罚决定》，证明存在行政处罚的事实；3.现金缴款单，证明原告按照行政处罚的内容缴纳罚款。

被告屯昌执法局提交了作出具体行政行为的证据如下：1.《关于印发屯昌县深化行政执法体制改革推进综合行政执法实施方案的通知》；2.《关于屯昌县跨领域综合行政执法基本目录及其协作配合配套工作机制的通知》；3.《屯昌县跨领域综合行政执法基本目录》（节选）；4.《屯昌县关于综合行政执法部门与业务主管部门建立执法协作配合工作机制的实施意见》（节选）；证据1-4证明《土地管理法》第七十六条规定由土地行政主管部门行使的行政处罚权，已经依法划转由被告统一行使。5.《海南省国土资源行政处罚裁量标准》（土地类）节选，证明被告作出的处罚所适用标准符合相关的法律规定；6.《协助调查通知书》及现场张贴该通知书的照片；7.违法建筑现场照片；8.《土地违法案件立案呈批表》；9.土地违法案件现场勘测笔录；10.涉案土地《屯昌县土地利用现状2017年度（部分）》图；11.涉案土地《屯昌总体规划（空间类）2015-2030》图；12.伍长杰用地范围图；13.《责令改正违法行为通知书》及张贴该通知书的照片；14.原告身份证复印件、询问笔录及原告在接受询问时提交的材料；15.《土地违法案件调查报告》；16.案件会审笔录；17.《行政处罚告知书》及送达回证；18.第二次案件会审笔录；19.55号《处罚决定》及送达回证；20.海南省非税收入一般缴款书；证据6-20证明原告伍长杰在未经批准的情况下，擅自改变土地用途，于2011年在××屯建筑物，占用土地面积141.53平方米。根据现场采集被占地块地界坐标，原屯昌县规划委提供的被占地块总体规划情况比对成果《屯昌“多规合一”总体规划成果图》，该地块总体规划为城镇建设用地面积141.53平方米；根据原屯昌县国土资源局提供的土地利用现状比对成果，该地块土地利用现状为林地面积136.06平方米，其他林地面积5.47平方米。被告针对原告的非法占地行为，依据相关规定，按照法定程序，对原告作出《行政处罚决定书》，该处罚决定书认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确。

本案当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，当事人在开庭过程中对证据进行了质证。经庭审质证，本院对被告提交的证据1-20的真实性予以确认，对原告提交的证据1-3的真实性予以确认，并确认以上双方提交的证据取得程序和收集方法合法，可以作为本案定案的依据。

经审理查明，屯昌执法局调查核实，原告伍长杰在未经批准的情况下，擅自改变土地用途，于2011年在××屯建筑物，占用土地面积141.53平方米。该地块总体规划为城镇建设用地面积141.53平方米，该地块土地利用现状为林地面积136.06平方米，其他林地面积5.47平方米。上述事实有询问笔录、现场照片、现场勘测笔录、《屯昌县总体规划图》、《屯昌县土地利用现状图（部分）》等证据证明。被告屯昌执法局认为原告伍长杰的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第四十四条的规定，属于非法占地行为，于2019年4月11日向原告伍长杰下达了《行政处罚告知书》（屯综执法告字〔2019〕45号），原告伍长杰未在规定期限内进行申辩，也未要求举行听证。后被告屯昌执法局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《海南省国土资源行政处罚载量标准》的规定，于2019年5月7日对原告伍长杰作出55号《处罚决定》：1.责令当事人伍长杰退还在屯昌县屯城镇三发村处（四至情况：东侧至刘声雄的土地界止，南侧至环村水泥路界止，西侧至空地南侧交界止，北侧至刘声强房屋界止）非法占用土地面积141.53平方米；2.没收当事人伍长杰在屯昌县屯城镇三发村处（四至情况：东侧至刘声雄的土地界止，南侧至环村水泥路界止，西侧至空地南侧交界止，北侧至刘声强房屋界止）非法占用城镇建设用地面积141.53平方米的土地上新建的建筑物和其他设施，并处以每平方米10元的罚款，共计罚款1415.3元。被告屯昌执法局于2019年5月9日向原告伍长杰送达了55号《处罚决定》。原告于2019年5月20日缴纳了罚款1415.3元。2019年10月8日，原告伍长杰不服被告屯昌执法局作出的55号《处罚决定》，向本院提起诉讼，请求撤销该处罚决定。

本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：屯昌执法局作出的55号《处罚决定》认定事实是否清楚、适用法律法规是否正确、是否符合法定程序。

1关于屯昌执法局作出55号《处罚决定》认定事实是否清楚的问题。经查，涉案土地的土地利用总体规划为城镇建设用地面积141.53平方米，土地利用现状为林地面积136.06平方米，其他林地面积5.47平方米。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……”及第四十四条第一款规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的应当办理农用地转用审批手续”，原告在未经批准，未依法办理用地审批手续的情况下，擅自在涉案土地上建设建筑物和其他设施，且未能提供合法的土地使用来源，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条及第四十四条第一款规定，属于非法占地行为，被告屯昌执法局作出的55号《处罚决定》认定事实清楚、证据确凿。

2关于屯昌执法局作出55号《处罚决定》适用法律、法规是否正确的问题。因本案原告是在未经批准，未依法办理用地审批手续的情况下，擅自在涉案土地上建设建筑物和其他设施，且未能提供合法的土地使用来源。被告据以作出的行政处罚符合《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定，适用法律正确。

3关于屯昌执法局作出55号《处罚决定》是否符合法定程序的问题。被告屯昌执法局在作出55号《处罚决定》之前，进行了调查取证，制作了询问笔录、现场勘测笔录、现场照片，并经集体会审，履行了行政处罚事先告知程序，且被告作出55号《处罚决定》后及时地送达给了原告，符合《行政处罚法》的相关规定。因此，被告屯昌执法局作出55号《处罚决定》是符合法定程序的。

综上，被告屯昌执法局作出的55号《处罚决定》认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

驳回原告伍长杰的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告伍长杰负担。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的〇耸〇提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。

审　判　长 邓贤毅

人民陪审员 王和积

人民陪审员 李春兰

二〇一九年十二月十七日

书　记　员 符琼方

附：本案适用的法律条文

《中华人民共和国行政诉讼法》

第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。