海南省屯昌县人民法院
行政判决书
（2019）琼9022行初32号
原告：屯昌宏基伟业地产发展有限公司，住所地屯昌县屯城镇新建三路114号。
法定代表人：马伟，执行董事。
委托代理人：许多，海南法立信律师事务所律师。
委托代理人：周婷，该公司员工。
被告：屯昌县综合行政执法局。住所地屯昌县屯城镇文化路99号。
法定代表人：梁定雄，局长。
委托代理人：谭昭武，该局法制室主任。
委托代理人：程晓东，海南信达律师事务所律师。
原告屯昌宏基伟业地产发展有限公司（以下简称：宏基公司）不服被告屯昌县综合行政执法局（以下简称：屯昌执法局）作出的屯综执法决字[2019]148号《行政处罚决定书》（以下简称148号处罚决定），于2019年8月23日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2019年10月24日，公开开庭进行了审理。原告的委托代理人许多、周婷〇〇被告的委托代理人谭昭武、程晓东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告宏基公司的诉讼请求：1.撤销被告对原告作出的148号处罚决定；2.案件受理费由被告承担。事实和理由：一、关于事实部分。1.2010年6月30日,原告与原屯昌县国土环境资源局就出让位于××屯南侧的编号为10-003-3宗地事宜,签订了《国有建设用地使用权出让合同》，其中约定：用地面积54810.7〇O,容积率<1.8,以及j1-j19界址点坐标等内容。2010年11月22日取得对应的国有土地使用权证。2.2010年7月27日,原告取得编号为10-003-3宗地的建设用地规划许可证，明确：用地项目名称为屯昌县伟业・氧立方项目,建设规模为98659.26平方米。2011年4月25日,原告取得编号2011009的建筑工程施工许可证，明确：工程名称为伟业・氧立方A工程，建设规模108033.87〇O,合同价格15810.25万元等内容。之后,原告在屯昌县住房和城乡建设局等单位组织与监督下放线、并经验线、定桩等，开始建设伟业・氧立方项目。3、原告按照屯昌县住房保障与房产管理局的要求,委托其下属单位屯昌县测绘所,分别于2012年1-2月、2013年7-11月、2016年对伟业・氧立方项目1#-10#、17#等进行房屋面积测绘预测。经屯昌县住房保障与房产管理局、屯昌县住房和城乡建设局等单位现场勘查,核对建筑规模面积、实际施工与规划设计文本无误后,认定符合预售条件,颁发了伟业・氧立方项目1#-10#、17#等房产预售许可证,准予销售。4.施工期间,经屯昌县住房和城乡建设局同意,伟业・氧立方项目变更了部分规划方案。按照屯昌县住房保障与房产管理局的要求,委托其下属单位屯昌县测绘所,分别于2013年9月、2015年8月对伟业氧立方项目1#-10#等进行房屋面积测绘实测,屯昌县住房和城乡建设局等单位现场勘查,核对建筑规模面积、实际施工与规划设计文本无误后,给原告出具《氧立方项目(一期)规划验收证明》(5#-10#)、《建设工程规划核实证明》(1#-4#),确认：伟业・氧立方项目工程已建1#--10栋楼的建筑面积,“与项目报建方案尺寸一致,符合我局审批面积要求”。随后,屯昌县住房和城乡建设局给原告出具相应的《建筑工程竣工验收备案证》。屯昌县住房保障与房产管理局给原告颁发伟业・氧立方项目1#--10栋楼的房屋所有权证(即房产总证)，亦随之给业主颁发相应的房屋所有权证(即不动产权证、房屋分证)。至今为止,前述《氧立方项目(一期)规划验收证明》、《建设工程规划核实证明》、《建筑工程竣工验收备案证》、《建筑工程竣工验收备案表〇贰⒉欢〇产权证尚属合法有效状态，行政许可未被撤销。5.原告于2016年9月委托海南瑞德信息技术有限公司对17#楼进行房屋面积测绘预测，屯昌县住房和城乡规划局等单位现场勘查，核对建筑规模面积、实际施工与规划设计文本无误后,给原告出具《建设工程规划核实证明》(17#)，确认：符合我局审批面积要求”。随后,出具相应的《建筑工程竣工验收备案表》，屯昌县住房保障与房产管理局在受理关于17#房产总证申请时,以伟业・氧立方A项目可能超批准建设建筑物为由,暂停伟业・氧立方项目所有的预售与锁定网签系统,停止办理不动产权证与他项权利登记。6.2018年3月30日，屯昌县土地和规划建设综合执法局通知原告协助调查伟业・氧立方A项目可能超批准建设事宜。之后,屯昌县国土环境资源局、屯昌县住房和城乡建设局(即规划委)、被告调查后,在同年的8月、9月、10月数次形成具体处理意见并呈报屯昌县人民政府,以伟业氧立方A项目属于封闭的小区,涉案的部分尚可采取改正措施消除对规划实施的影响为由,拟处以罚款后责令原告限期补交土地出让金与补办《建设工程规划许可证》。屯昌县人民政府对前述具体处理意见,迟迟不予批复。7.伟业・氧立方项目所在范围内的屯昌县城东北片区控制性详规中的B-10地块,控制指标为2.0,伟业・氧立方项目分为A地块与B地块,而B地块出让指标为1.3,A地块出让指标为1.8,整个氧立方项目A地块与B地的平均指标为1.55。8.2019年7月23日,被告作出屯综执法告字[2019]153号行政处罚告知书,认定原告“于2011年4月在××屯南侧建设伟业・氧立方A项目时,未按《建设工程规划许可证》规划许可内容进行建设,超批准建设建筑物共计7306.08平方米…1.对于建筑面积3684.95平方米属无法采取改正措施消除对规划实施的影响部分建筑物,没收违法所得,即5045.27元×3684.95平方米=1859.157万元;并处建设工程造价百分之十的罚款,即1473.83元×10%×3684.95平方米=54.3099元。2.对于建筑面积3621.13平方米属可以采取改正措施消除对规划实施的影响部分建筑物,责令限二十日内补办手续,处建设工程造价百分之十的罚款,即1473.83元×10%×3621.13平方米=53.3693万元。以上罚没款金额1966.8362万元。原告申请行政处罚听证,听证程序结束后,被告在2019年8月19日作出148号处罚决定,其认定事实、适用法律、处罚结果与屯综执法告字[2019]153号行政处罚告知书无异。
二、被告对原告作出的148号处罚决定,认定事实不清,证据不足，缺乏法律依据,处理不当,依法应当撤销。理由如下：1.任何行政处罚都应当遵循公正原则,土地管理行政处罚也不例外。《行政处罚法》第四条规定:“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”通过原告提供的事实证据可以看出,被告认定原告于2011年4月建设伟业・氧立方A项目时,超批准建设建筑物,并实施处罚,相当于将屯昌县资源资源与规划局、屯昌县住房保障与房产管理局等行政机关自身的过错与推进的行为所造成的结果转嫁为原告承受,由原告承担不利后果,显然有失公正,违反了行政处罚基本原则,也无疑会损害屯昌县人民政府诚信,不合法。因为：①伟业・氧立方A项目放线、验线、定桩等前期规划建设均是在屯昌县住房和城乡建设局现场组织下进行;②当房产具备预售条件时,原告严格遵照屯昌县住房保障与房产管理局的要求,委托其下属单位屯昌县测绘所对伟业・氧立方A项目进行房产面积预测。经过屯昌县住房和城乡建设局、屯昌县住房保障与房产管理局等行政机关现场勘查,确认实际施工面积，与报建方案、审批面积相符后才发放预售许可证。③项目竣工验收时,屯昌县住房和城乡建设局、屯昌县住房保障与房产管理局等行政机关派员现场勘查,比对报建规划设计文本确认无误后,出具《建设工程规划核实证明》与《建筑工程竣工验收备案证》；④屯昌县房管局颁发的房产总证、分证,至今尚属合法有效状态。⑤原告是完全信赖于前述行政机关作出的行政许可,行为上属于被动接受,主观上无故意或者重大过失提供虚假申请材料、或隐瞒重大事实。本案的案发主要是原告完全信赖前述行政机关依照法定程序根据原告的书面申请材料以及现场核查两种方式,对伟业・氧立方项目进行审查,确认无误后逐次作出行政许可予以支持,步步推进项目,直至案发之日。故原因不在于原告,原告对此并无过错。2.事实证据证实了项目施工过程中,原告已对原报建规划方案(文本)申请过部分变更,并且取得了屯昌县住房和城乡建设局同意,该局以出具《氧立方项目(一期)规划验收证明》、《建设工程规划核实证明》与《建筑工程竣工验收备案证》、房产总证与分证的方式,来认可其已经通过书面审查与现场核查两种方法,确认氧立方项目建筑面积符合规划审批要求。故被告认定氧立方项目超批准建设面积，显然证据不足。3.被告提供的证据不能明确氧立方项目哪一栋楼的哪一部分不符合规划许可,具体超出多少平方米罚没款的计算标准即建设工程造价单价如何计算得来对于应建未建的第2项“对于建筑面积3621.13平方米,处以责令限二十日内补办手续,〇〇建设工程造价百分之十的罚款,即1473.83元×10%×3621.13平方米=53.3693”缺乏法律依据。4.对于《城乡规划法》第六十四条规定未按照建设工程规划许可证规定进行建设的,何种情形属于“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”,或者“无法采取改正措施消除影响”,现行法律、行政法规未见有明确细化和具体规定。在海南省区域范围内,对于未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,如何适用《城乡规划法》第六十四条规定予以处理,目前分别有:①《海南省城乡规划条例》(省级地方性法规);②《海口市城乡规划条例》(适用于海口市的地方性法规);③《违法建筑查处程序规定》(适用于三亚市的地方性工作文件);④《琼海市违法建筑查处程序暂行规定》(适用于琼海市的地方规范性文件)。然而,《海南省城乡规划条例》(省级地方性法规)对于何种情形属于“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响"，或者“无法采取改正措施消除影响”没有明确的、细化的、具体的规定”。《海口市城乡规划条例》(适用于海口市的地方性法规)第76条、《违法建筑查处程序规定》(适用于三亚市的地方性工作文件)的第10条与第11条、《琼海市违法建筑查处程序暂行规定》(适用于琼海市的地方规范性文件)第10条与第11条有细化的规定,归纳出以下几种情况:a、严重违反规划许可条件,如擅自改变土地规划用途,不符合土地利用总体规划等;b、侵占城市道路、消防通道、广场、公共绿地、城市内河河道等公共设施、公共场所进行建设,严重影响城市设施建设和功能正常发挥,造成严重安全隐患的;c.擅自改变或者突破强制性规划控制指标的。《海口市城乡规划条例》仅适用于海口市的地方性法规,《违法建筑查处程序规定》仅适用于三亚市,《琼海市违法建筑查处程序暂行规定》仅适用于琼海市,并不适用于本案。5.被告在听证会上提供的证据不足以证明涉案部分已经达到“严重影响城市规划,属无法采取改正措施消除对规划实施的影响”的事实,在屯昌县住房和城乡建设局既未撤销《建设工程规划核实证明》,没有对氧立方项目是否属于违法建筑作出书面认定,也没有对违法的程度即属于可以采取改正措施还是无法采取改正措施的情形进行认定,被告作出的被诉具体行政行据不足,缺乏法律依据。6.原告认为，氧立方项目现况属于《城乡规划法》第六十四条规定的“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正”，氧立方项目属于封闭的小区,涉案建筑部分尚属原告持有的不动产权宗地红线界址范围内,不存在改变土地规划用途与不符合土地利用总体规划的情形。理由是:①原土地规划用途为商品房,建设工程规划为商品房，而建成的建筑也是商品住宅。②氧立方项目不存在侵占屯昌县的城市道路、消防通道、广场、公共地、城市内河河道等公共设施、公共场所进行建设,严重影响城市设施建及和功能正常发挥,造成严重安全隐患的情形。③氧立方项目无论建筑功能、主体承载、层数、层高、配套设施、消防安全措施等各方面要求及标准（均规划验收合格，且取得竣工备案证)该项目通过补办相应规划于续,不影响屯昌城市整体控规与详规强制指标。④本案应适用2017年12月1日海南省住房和城乡建设厅、海南省国上资源厅印发了《〈全省停缓建房地产项目处置工作方案〉的通知》琼建房(2017)的指导思想,按照《城乡规划法》第六十四条的“尚可采取改正措消除对规划实施的影响”规定,将处罚措施变更为补办微调规划报建手续，原告补缴相应的土地出让金。
被告屯昌执法局辩称，一、被告作出的148号处罚决定认定事实清楚，证据确凿，位于××屯南侧建设伟业・氧立方A项目是原告所开发建设的项目,2011年1月25日，经原告申请，屯昌县住房和城乡建设局为该项目颁发了屯建规[20110015号《建设工程规划许可证》，许可原告该项目的建设规模为108033.87〇O。2011年4月18日，原告该项目的《工程概（预)算书》载明建筑面积为108003〇O。2011年4月25日，屯昌县住房和城乡建设局为原告该项目颁发编号为2011009号《建筑工程施工许可证》,载明建设规模为108033.87〇O。经调查，被告发现原告开发建设的伟业・氧立方A项目涉嫌违反规划审批的建设行为。为查明该项目建设情况，经被告与原告协商一致并签订《协议书》,原告同意被告委托海南瑞德信息技术有限公司对该项目规划建设情况比对测绘,查明该项目是否存在违反申报审批建设事实,原告同时承诺认可海南瑞德信息技术有限公司的测绘结果。受托单位海南瑞德信息技术有限公司于2018年11月20日出具编号为RD[JY1811200001的《房屋建筑面积检验测量报告书》，检测结果为该项目超出设计方案部分的面积总计为7306.08〇O。根据屯昌县自然资源和规划局2019年5月10日出具的屯自然资函[2019172号《屯昌县自然资源和规划局关于对屯昌宏基伟业房地产开发有限公司未按照建设工程规划许可证的规定进行建设处罚征求执法意见的复函》，原告该项目实际建设与规划设计不一致的地方为7306.08平方米,其中计容部分不一致的有6626.4平方米,不计容面积不一致的有679.68平方米，该项目实际建设超出允许建设的容积率面积为3684.95平方米,该〇糠质粲谖薹ú扇「恼〇措施消除对规划实施的影响,剩余的实际建设与规划设计不一致的3621.13平方米属可以采取改正措施消除对规划实施的影响。2018年12月12日，被告向屯昌县住房保障和房产管理局发出《关于提供屯昌宏基伟业地产发展有限公司商品房销售情况的函》。2019年1月17日,屯昌县住房保障和房产管理局作出《关于屯昌宏基伟业地发展有限公司商品房销售情况的复函》，确认伟业・氧立方A项目的成交均价为5045.27元/〇O。根据以上查实的事实及证据，原告在开发建设伟业・氧立方A项目过程中,未按照《建设工程规划许可证》的规划许可内容进行建设超批准建设建筑面积共计7306.08平方米,其中3684.95平方米属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响的建筑物，3621.13平方米属于可以采取改正措施消除对规划实施的影响的建筑物。因此，被告认定原告超批准建设建筑面积共计7306.08平方米事实清楚,证据确凿。二、被告作出的148号处罚决定，适用法律法规正确。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,限期改正,处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的,限期拆除,不能拆除的，没收实物或者违法收入,可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中,原告未按照建设工程规划许可证的规定进行建设,超批准建设建筑面积共计7306.08平方米,其中3684.95平方米属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响的建筑物,3621.13平方米属于可以采取改正措施消除对规划实施的影响的建筑物。基于伟业・氧立方A项目的成交均价为5045.27元/〇O的事实,被告依据前述规定,作出148号处罚决定，对原告处以：1.对建筑面积3684.95平方米属无法采取改正措施消除对规划实施的影响部分建筑物,没收违法收入，即5045.27元×3684.95平方米=1859.157万元；并处建设工程造价百分之十的罚款,即1473.83元×10%×3684.95平方米=54.3099万元。2.对于建筑面积3621.13平方米属可以采取改正措施消除对规划实施的影响部分建筑物,责令限二十日内补办手续;处建设工程造价百分之十的罚款,即1473.83元×10%×3621.13平方米=53.3693万元。该处罚决定依据充足,适用法律法规正确。三、被告作出的148号处罚决定程序合法。被告发现原告有违法行为后,立案调查,对原告进行调查询问，委托专业机构进行比对测绘,并向相关部门发函询证，确认违法事实后,在作出行政处罚之前,被告作出《行政处罚事先告知书》，告知原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知原告依法享有的权利，并依法向原告送达。原告收到《行政处罚事先告知书》后，向被告提出听证申请,被告依法举行了听证会,听取了原告的申辩、陈述。被告负责人经集体讨论后，作出148号处罚决定并送达给原告。因此，被告作出的148号处罚决定程序合法。四、原告起诉所依据的理由,没有事实和法律依据。(一)是原告自身过错原因,导致基于伟业・氧立方A项目未按照建设工程规划许可证的规定进行建设,出现超批准建设建筑面积共计7306.08平方米的情形。伟业・氧立方A项目,原告依申请已经取得《建设工程规划许可证》,许可该项目的建设规模为108033.87〇O,依照法律规定,原告只能在该建设规模内进行建设。但是,原告在未取得规划主管部门规划变更许可的情况下,擅自超批准建设建筑面积共计7306.08平方米,但却申请按照建设工程规划许可的建设面积进行验收，明显是故意隐瞒事实，不能因为该项目已经竣工验收就认定原告的违法超规划建设行为合法。(二)屯昌县自然资源和规划局是主管规划的行政机关，其针对原告超规划建设行为出具的《屯昌县自然资源和规划局关于对屯昌宏基伟业房地产开发有限公司未按照建设工程规划许可证的规定进行设处意见的复函》明确载明了原告超批准建设建筑面积共计7306.08平方米,其中3684.95平方米属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响的建筑物,3621.13平方米属于可以采取改正措施消除对规划实施的影响的建筑物。屯昌县自然资源和规划局有权对于实际建设超出允许建设是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响作出认定，被告作出的行政处罚决定是依据屯昌县自然资源和规划局出具的《屯昌县自然资源和规划局关于对屯昌宏基伟业房地产开发有限公司未按照建设工程规划许可证的规定进行建设处罚征求执法意见的复函》所作出，具有合法依据。综上所述，被告作出的148号处罚决定，认定事实清楚,证据确凿,适用依据正确,程序合法,请法院依法予以维持。
原告宏基公司向本院提交了以下证据：1.《国有建设用地使用权出让合同》；2.《国有使用权证》；3.《建设用地规划许可证》；4.《建设用地施工许可证》；5.《房屋面积测绘预测报告》2份；6.《屯昌县房产预售许可证》；7.《氧立方项目（一期）规划验收证明》；8.《建设工程规划核实证明》2份；9.《建筑工程竣工验收备案证》；10.《房屋所有权证》；11.《海南省房屋面积测绘〇ǜ妫ㄔげ猓〇》；12.《建筑工程竣工验收备案表》；13.《关于伟业氧立方项目变更方案的批复》；14.《协助调查通知书》；15.[2019]153号《行政处罚告知书》；16.[2019]148号《行政处罚决定书》；17.《调查取证申请书》。
被告屯昌执法局提交了作出具体行政行为的证据如下：1.《工程概（预）算书》；2.《建设工程规划许可证》；3.《建筑工程施工许可证》；4.《协议书》；5.《房屋建筑面积检验测量报告书》；6.《屯昌县自然资源局关于对屯昌宏基伟业房地产开发有限公司未按照建设工程规划许可证的规定进行建设处罚征求执法意见的复函》屯自然资函[2019]72号；7.《关于提供屯昌宏基伟业地产有限公司商品房销售情况的函》；8.《关于屯昌宏基伟业地产有限公司商品房销售情况的复函》；9.《协助调查通知书》；10.《案件立案呈批表》；11.《调查询问笔录》及原告的营业执照、法定代表人身份证明书、授权委托书及马伟、闫凯的身份证复印件；12.《案件调查报告》；13.《案件会审笔录》；14.《行政处罚告知书》及《法律文书送达回证》；15.《行政处罚听证申请书》《授权委托书》；16.《行政处罚听证通知书》《听证笔录》《听证会签到表》《行政处罚听证会现场照片》；17.《案件第二次会审笔录》；18.《行政处罚决定书》及《法律文书送达回证》。
本案当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，当事人在开庭过程中对证据进行了质证。经庭审质证，本院对被告提交的证据1-18的真实性予以确认，对原告提交的证据1-17的真实性予以确认，并确认以上双方提交的证据取得程序和收集方法合法，可以作为本案定案的依据。
经审理查明，一、原告宏基公司与原屯昌县国土环境资源局于2010年6月30日签订《国有建设用地使用权出让合同》，就出让位于××屯南侧的编号为10-003-3宗地事宜约定了价款以及履行方式等内容；原告于同年7月27日取得相应的《建设用地规划许可证》，内容明确用地项目名称为屯昌县伟业・氧立方项目,建设规模为98659.26平方米，又于11月22日取得相应的《国有土地使用权证》。
二、2011年4月25日,原告取得屯建规定[2011]009号《建筑工程施工许可证》，明确：工程名称为伟业・氧立方A工〇蹋〇建设规模108033.87平米,合同价格15810.25万元等内容。之后,原告在屯昌县住房和城乡建设局等单位组织与监督下放线、并经验线、定桩等，开始建设伟业・氧立方项目。
三、原告按照屯昌县房管局要求,委托其下属单位屯昌县测绘所,分别于2012年1-2月、2013年7-11月、2016年对伟业・氧立方项目1#-10#、17#等进行房屋面积测绘预测。经屯昌县住房保障与房产管理局、屯昌县住房和城乡建设局等单位现场勘查，核对建筑规模面积、实际施工与规划设计文本无误后,认定符合预售条件,颁发了伟业・氧立方项目1#-10#、17#等房产预售许可证,准予销售。
四、上述工程施工期间,经屯昌县住建局同意，伟业・氧立方项目变更了部分规划方案。按照屯昌县住房保障与房产管理局的要求,委托其下属单位屯昌县测绘所,分别于2013年9月、2015年8月对伟业氧立方项目1#-10#等进行房屋面积测绘实测,屯昌县住房和城乡建设局等单位现场勘查，核对建筑规模面积、实际施工与规划设计文本无误后，给原告出具《氧立方项目(一期)规划验收证明》(5#-10#)、《建设工程规划核实证明》(1#-4#),确认：伟业・氧立方项目工程已建1#--10栋楼的建筑面积，“与项目报建方案尺寸一致，符合我局审批面积要求”。随后，屯昌县住房和城乡建设局给原告出具相应的《建筑工程竣工验收备案证》。屯昌县住房保障与房产管理局给原告颁发伟业・氧立方项目1#--10栋楼的房屋所有权证(即房产总证)，亦随之给业主颁发相应的房屋所有权证(即不动产权证、房屋分证)。至今为止,前述《氧立方项目(一期)规划验收证明》、《建设工程规划核实证明》、《建筑工程竣工验收备案证》、《建筑工程竣工验收备案表》、不动产权证尚属合法有效状态，行政许可未被撤销。
五、原告于2016年9月委托海南瑞德信息技术有限公司对17#楼进行房屋面积测绘预测，屯昌县住房和城乡规划局等单位现场勘查，核对建筑规模面积、实际施工与规划设计文本无误后,给原告出具《建设工程规划核实证明》(17#)，确认：符合我局审批面积要求，并出具相应的《建筑工程竣工验收备案表》。后，屯昌县住房保障与房产管理局在受理关于17#房产总证申请时，以伟业・氧立方A项目可能超批准建设建筑物为由，暂停伟业・氧立方项目所有的预售与锁定网签系统，停止办理不动产权证与他项权利登记。
六、被告屯昌县综合行政执法局经初步调查，发现原告开发建设的伟业・氧立方A项目涉嫌违反规划审批的建设行为。为查明该项目建设情况，经原、被告双方协商一致并签订《协议书》,原告同意由被告委托海南瑞德信息技术有限公司对该项目规划建设情况比对测绘,查明该项目是否存在违反申报审批建设事实，同时原告承诺认可海南瑞德信息技术有限公司的测绘结果。受托单位海南瑞德信息技术有限公司于2018年11月20日出具编号为RD[JY1811200001]的《房屋建筑面积检验测量报告书》，检测结果分别载明1#-10#、17#等11栋楼的超容面积，11栋楼总共超出设计方案部分的面积7306.08平米。根据屯昌县自然资源和规划局2019年5月10日出具的屯自然资函[2019]72号《屯昌县自然资源和规划局关于对屯昌宏基伟业房地产开发有限公司未按照建设工程规划许可证的规定进行建设处罚征求执法意见的复函》，载明原告该项目1#-10#、17#等共计11栋楼，实际建设与规划设计不一致的地方共计7306.08平方米，其中计容部分不一致的有6626.4平方米，不计容面积不一致的有679.68平方米，该项目实际建设超出允许建设的容积率面积为3684.95平方米,该部分属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响，剩余的实际建设与规划设计不一致的3621.13平方米属可以采取改正措施消除对规划实施的影响。2018年12月12日，被告向屯昌县住房保障和房产管理局发出《关于提供屯昌宏基伟业地产发展有限公司商品房销售情况的函》。2019年1月17日,屯昌县住房保障和房产管理局作出《关于屯昌宏基伟业地发展有限公司商品房销售情况的复函》，确认伟业・氧立方A项目上述1#-10#、17#等共11栋楼共计销售598套，成交面积42384.46平米，成交金额213841178.99元，成交均价为5045.27元/平米。
七、被告根据以上查实的事实及证据，认为原告在开发建设伟业・氧立方A项目过程中，涉嫌未按照《建设工程规划许可证》的规划许可内容进行建设的违法行为，遂于2019年7月18日立案调查。
八、被告调查后认为，原告在开发建设伟业・氧立方A项目过程中，未按照《建设工程规划许可证》的规划许可内容进行建设，超批准建设建筑面积共计7306.08平方米，其中3684.95平米属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响的建筑物，3621.13平米属于可以采取改正措施消除对规划实施的影响的建筑物。经会审会议、拟处罚告知、处罚前听证、二次会审会议，被告于2019年8月19日作出148号处罚决定，对原告处以：1.对建筑面积3684.95平方米属无法采取改正措施消除对规划实施的影响部分建筑物，没收违法收入，即5045.27元×3684.95平米=1859.157万元；并处建设工程造价百分之十的罚款，即1473.83元×10%×3684.95平方米=54.3099万元。2.对于建筑面积3621.13平方米属可以采取改正措施消除对规划实施的影响部分建筑物,责令限二十日内补办手续;处建设工程造价百分之十的罚款,即1473.83元×10%×3621.13平方米=53.3693万元。
本院认为，海南瑞德信息技术有限公司具备相应的测绘资质，其对案涉1#-10#、17#等11栋楼的超容面积进行比对测绘，并于2018年11月20日出具的检测结果客观真实，应予采信，被告伟业・氧立方A项目1#-10#、17#等11栋楼的超容面积总共超出设计方案部分的面积7306.08平米；屯昌县自然资源和规划局复函载明原告该项目1#-10#、17#等共计11栋楼，实际建设与规划设计不一致的地方共计7306.08平方米，其中计容部分不一致的有6626.4平方米，不计容面积不一致的有679.68平方米，该项目实际建设超出允许建设的容积率面积为3684.95平方米,该部分属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响，剩余的实际建设与规划设计不一致的3621.13平方米属可以采取改正措施消除对规划实施的影响，以及屯昌县住房保障和房产管理局复函确认上述1#-10#、17#等共11栋楼共计销售598套，成交面积42384.46平米，成交金额213841178.99元，成交均价为5045.27元/平米的内容，属监管职能部门认定，被告屯昌执法局据此认定原告宏基公司在伟业・氧立方A项目存在违反规划建设的事实，证据确凿；被告屯昌执法局在立案后，对原告进行询问、拟处罚告知、处罚前听证、后作出148号处罚决定的行政程序，符合《中华人民共和国行政处罚法》相关规定；但，依照《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第八条第（四）项关于“对不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价10%以下的罚款”以及第十一条关于“第八条所称违法收入，按照新建、扩建、改建的存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物单体出售所得价款计算…”的规定，本案中1#-10#、17#等11栋楼均存在扩建、改建的情形，每栋楼均为建筑物单体，每栋楼的销售套数、成交面积乃至成交金额均不一致，因此，应分别以每栋单体建〇〇的成交均价作为没收违法收入的处罚计算基数，被告以1#-10#、17#等共11栋楼的总体成交套数、成交面积以及成交金额计算得出的成交均价作为没收违法收入的处罚计算基数，违反上述规定，属适用法规错误，应予撤销。
综上，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、国务院住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第八条第（四）项、第十条以及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下：
撤销被告屯昌县综合行政执法局于2019年8月19日对原告屯昌宏基伟业地产发展有限公司作出的[2019]148号《行政处罚决定书》。
案件受理费50元，由被告屯昌县综合行政执法局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。
审 判 长 陈学富
人民陪审员 李运雄
人民陪审员 王 婵
二〇一九年十二月二十日
法官 助理 林明霄
书 记 员 钟庆娟
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（1主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
……
《中华人民共和国城乡规划法》
第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》
第八条对无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，按以下规定处理：
……
（四）对不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价10%以下的罚款。
第十一条第八条所称违法收入，按照新建、扩建、改建的存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物单体出售所得价款计算；出售所得价款明显低于同类房地产市场价格的，处罚机关应当委托有资质的房地产评估机构评估确定。